Светлана Орманова, бивш заместник-министър на земеделието: Нищо не е договорено, докато всичко не е договорено
В първоначалните си послания за бъдещето на ОСП председателят на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен постави под въпрос доколко досегашният модел отговаря на новите геополитически и икономически предизвикателства. Това ли беше предпоставка да бъде предложена толкова съществена промяна в структурата на политиката?
Не бива да забравяме, че преди Европейската комисия да представи предложенията си, бяха проведени консултации с бранша на европейско ниво. Бяха потърсени мненията на заинтересованите организации, асоциации, КОПА-КОДЖЕКА и различните секторни структури.
На базата на тези консултации, продължили няколко месеца, Европейската комисия представи своите предложения. Съществените промени не са толкова в отделните интервенции, с които земеделските производители вече са запознати, колкото в цялостната структура на политиката.
За разлика от досегашния модел с два стълба – директни плащания и развитие на селските райони, Комисията предлага земеделската политика да бъде включена в единен национален план заедно с други европейски политики. Всяка държава членка ще трябва да изготви собствен план съобразно националните си приоритети.
Това е сериозна промяна. ОСП досега имаше самостоятелна структура, докато новото предложение я поставя в по-широка рамка.
Проблемът възниква, когато съпоставим високите амбиции на Комисията с предвиденото финансиране. В същото време е предложен и отделен бюджетен ресурс за земеделието, който трябва да бъде защитен за нуждите на ОСП.
Става дума за т.нар. защитен бюджетен ресурс – ring-fencing. Но тук е важно да уточним, че говорим за предложение и за преговорен процес. Трябва да проследим какво се случва във всяка от европейските институции.
Една позиция се формира в Европейския парламент, друга – в Съвета на ЕС, където работят различни експертни и политически формати. След това идват преговорите между институциите, включително т.нар. триалози.
Именно затова важи правилото: нищо не е договорено, докато всичко не е договорено.
След представянето на предложенията през юли започнаха конкретните дебати както на експертно, така и на политическо ниво. При Кипърското председателство напредъкът изглеждаше ограничен, а при Ирландия напрежението около многогодишната финансова рамка се засили. Кои са основните спорни моменти?
Най-напред трябва да разграничим въпросите, свързани със структурата на политиката, от тези, които засягат финансирането.
По отношение на националните планове вече има постигнат напредък. Съветът е приел частичен общ подход, с който се подкрепя включването на политиките в обща национална рамка. Това означава, че по тази част има съгласие за продължаване на работата.
При финансовите въпроси обаче разногласията остават.
В предложенията се предвиждат близо 300 милиарда евро за подпомагане на доходите на земеделските производители. Този ресурс обхваща различни интервенции – основното подпомагане на доходите, подкрепата за малките стопанства, обвързаната с производството подкрепа и други механизми.
Трябва да отбележим, че Европейският парламент вече е изготвил позицията си по многогодишната финансова рамка и има мандат за преговори. Парламентът настоява за по-сериозно финансиране.
Съветът обаче подготвя собствена позиция. При Ирландското председателство се очертава намаление на общия финансов ресурс с около 8% спрямо първоначалните предложения. Важно е да уточним, че това съкращение не се отнася пряко до целия защитен пакет за подпомагане на доходите. Засегнати са и други бюджетни пера, включително средствата за кризисни ситуации и пазарни сътресения, при които се обсъжда намаление от около 30%.
Това е съществен въпрос, защото земеделието трябва да разполага с инструменти за реакция при пазарни кризи.
Една от най-дискутираните теми са таваните на плащанията. Как се променя предложението на Европейската комисия?
В първоначалното предложение на Комисията таванът е задължителен, като се предвижда ограничаване на плащанията до 100 000 евро и определени стъпки на намаляване на подпомагането при по-големите суми.
В позицията, която се обсъжда при Ирландското председателство, се предлага таванът да бъде доброволен. Предвижда се възможност той да достига 300 000 евро, като държавите членки ще могат да изберат и по-ниска граница, включително 100 000 евро.
Променят се и стъпките на дегресивното намаляване на плащанията, както и диапазонът на основното подпомагане на доходите. В първоначалното предложение се разглеждаше диапазон от 130 до 240 евро, а в обсъжданата позиция долната граница се намалява до 90 евро при запазване на горната граница от 240 евро.
Тези промени показват, че държавите членки търсят по-голяма гъвкавост, защото условията в отделните страни са различни.
Но трябва да подчертая, че текстовете все още са в скоби в преговорните документи. Това означава, че не са окончателно договорени и за тях се очаква политическо решение.
Кога трябва да бъде взето това решение?
Въпросите, които обсъждаме дотук, са предимно техническата част от преговорите. Политическите решения за цялостната финансова рамка трябва да бъдат взети от Европейския съвет, в който участват държавните и правителствените ръководители на страните членки.
Очаква се ключовите разговори да продължат през ноември и да достигнат решаващ етап през декември. Тогава трябва да се постигне съгласие за общия размер на бюджета и разпределението на средствата между различните политики.
Това е важно, защото всяко решение за земеделието е свързано и с останалите бюджетни приоритети – кохезията, инвестициите, иновациите и модернизацията.
Изглежда, че държавите членки са разделени на два лагера. От едната страна са защитниците на традиционните политики, а от другата – страните, които настояват за повече инвестиции и иновации. Къде е България?
България е сред държавите, които защитават традиционните европейски политики – земеделието и кохезията. В тази група са още страни като Италия, Полша, Латвия, Естония, Гърция, Унгария и Хърватия.
Другата група включва държави като Нидерландия, Дания, Германия и Швеция, които настояват за по-силен акцент върху инвестициите, иновациите и модернизацията и за ограничаване на традиционните фондове.
Разбира се, позициите не са напълно еднородни. Всяка държава защитава собствените си интереси и търси баланс между различните бюджетни приоритети.
Възможно ли е държавите, които защитават земеделието и кохезията, да намерят общ език с други страни по въпроса за намаляването на националните вноски? Може ли така да се блокират част от исканията за съкращения?
Не можем да гадаем какъв ще бъде крайният резултат. Всичко зависи от преговорите и от това какви компромиси ще бъдат готови да направят държавите членки.
Най-добрият вариант е многогодишната финансова рамка да бъде договорена до края на годината. Всяко забавяне крие риск за подготовката на следващия програмен период. Ако няма своевременно споразумение, Европейската комисия ще трябва да търси преходни решения, а държавите членки няма да могат да подготвят навреме националните си планове.
Смятам, че държавните ръководители са наясно с тези рискове. Затова и преговорите са толкова интензивни.
Важно е да разберем и разликата между процедурите. Многогодишната финансова рамка се приема по различен ред от секторните регламенти, включително този за ОСП.
При финансовата рамка е необходимо единодушие в Съвета, а Европейският парламент дава съгласието си. При секторните регламенти се прилага обикновената законодателна процедура, в която Парламентът и Съветът участват в договарянето на конкретните правила.
Това означава, че Европейският парламент има различни възможности за влияние в зависимост от документа, по който се преговаря.
Има и друг важен въпрос – дали бюджетът ще бъде представен по текущи цени или по постоянни цени от 2025 г. Защо това е толкова съществено за земеделските производители?
Защото има пряка връзка с инфлацията и реалната стойност на средствата.
Когато сравняваме бюджети по текущи цени и по постоянни цени, трябва да отчитаме, че покупателната способност на парите се променя. Сума, която изглежда достатъчна на хартия, може да осигурява по-малко реално подпомагане след няколко години.
Към момента няма окончателно споразумение по този въпрос в Съвета. Европейският парламент има своя позиция и настоява за по-силна ОСП, но окончателното решение ще зависи от договарянето на финансовата рамка.
По тази причина е важно да се следи не само номиналният размер на бюджета, а и какво реално ще могат да получат земеделските производители със средствата.
Нека се върнем към самата ОСП. На 26 октомври Съветът постигна частичен общ подход по регламента. Какво означава това за следващите стъпки?
Частичният общ подход представлява позицията на Съвета по част от правилата, която му позволява да продължи преговорите с Европейския парламент.
В него се включват въпроси като дегресивното намаляване на плащанията, подпомагането на младите и малките земеделски стопани, обвързаната подкрепа, таваните и инвестициите.
Има и някои положителни моменти. Обсъждат се възможности за подкрепа на земеделските производители при определени житейски обстоятелства, включително когато ползват отпуск по болест или отглеждат дете. Предвидени са и мерки, свързани с ранното пенсиониране.
Друга важна промяна е включването на преработвателите на земеделска продукция в обхвата на регламента за ОСП. В първоначалното предложение на Комисията те бяха изключени от този регламент и трябваше да търсят подкрепа по други политики.
Сега Съветът предлага те отново да бъдат включени. Това е съществено за държави като България, където връзката между производството и преработката е важна за развитието на земеделските стопанства и добавената стойност в сектора.
Каква е ролята на българските евродепутати в този процес? Имат ли достатъчно видимо участие в защитата на националните интереси?
Когато подготвях това участие, проследих и предложенията за изменения, внесени от българските представители в Европейския парламент.
След публикуването на предложението на Комисията и изготвянето на парламентарната позиция по многогодишната финансова рамка започна работата по доклада за регламента за ОСП, по който докладчик е германският евродепутат Норберт Линс от Европейската народна партия.
В доклада се предлагат промени, включително възможност таванът на плащанията да бъде повишен до 500 000 евро и връщане на преразпределителното плащане. Последното се подкрепя и в позицията на Съвета.
Има и предложения за допълнително подпомагане на младите земеделски стопани.
Българските евродепутати също са внесли изменения, макар и броят им да не е голям. Сред тях има предложение за включване на маслодайната роза в схемите за подпомагане, подкрепено от група български представители.
Има предложения, свързани с таваните на плащанията, както и с т.нар. Farm Stewardship – изискванията за управление на стопанствата и спазването на добрите земеделски и екологични практики.
Това показва, че има възможности за въздействие върху европейските решения. Но за да бъдат резултатите по-значими, трябва да има ясна и съгласувана българска позиция.
Не бива да говорим за Европейския съюз като за една институция, която взема всички решения. Имаме Европейска комисия, Европейски парламент и Съвет на ЕС. Във всяка от тях процесите са различни.
Дори в рамките на Съвета има различни формати – на министрите на земеделието, на министрите по общите въпроси и други. Това има значение за начина, по който се формират и защитават позициите.
Споменахте необходимостта от обща българска позиция. Беше съобщено за създаването на работна група към Министерството на земеделието, която трябва да обсъжда предложенията с бранша. Има ли реален напредък в тази посока?
По моя информация работната група все още не е провела същински заседания. През лятото организациите получиха имейли с искане да предложат представители, които да участват в нея. След това обаче не последва развитие.
На 3 септември имаше заседание на Комитета за наблюдение, на което беше представена информация за напредъка по преговорите за новата ОСП. Но това не замества необходимия задълбочен разговор с бранша.
Според мен трябва да има систематично представяне на информацията – какво се случва с бюджета, как се развиват преговорите за националните планове и какви промени се предлагат в регламента за ОСП.
Тези въпроси са свързани. Не може да разглеждаме земеделската политика отделно от финансовата рамка и от националния план.
Освен това информацията трябва да бъде представяна на разбираем език. Става дума за стотици документи, работни групи и различни формати. Нито една организация не може самостоятелно да проследи всичко в детайли, ако няма навременна информация и координация.
А как се формира позицията, с която българският министър на земеделието участва в заседанията на Съвета? Тя съгласувана ли е с организациите?
Позицията се подготвя в Министерството на земеделието и се внася за одобрение от Министерския съвет. След това министърът разполага с мандат да я защитава на европейско ниво.
Въпросът е как се изготвя тази позиция и доколко в процеса участват земеделските организации.
По информацията, с която разполагам, няма достатъчно яснота за реалната работа на обявената група. Вероятно се провеждат отделни разговори с организации, но това не е равнозначно на систематична консултация, при която всички заинтересовани страни имат достъп до една и съща информация и могат да изразят позициите си.
Експертите в администрацията следят документите и участват в работните групи. Ролята на министъра и политическото ръководство е да свържат тази експертна работа с интересите на бранша.
Това е труден процес, но е необходим. За да има ефективни преговори, организациите трябва да разбират какво се договаря и какви ще бъдат последствията за стопанствата им.
Какво означава постигнатият частичен общ подход и защо решенията не са окончателни?
Освен по регламента за националните планове, има напредък и по регламента за общата организация на пазарите, който обхваща различни секторни програми, включително тези за плодовете и зеленчуците.
Приетите частични общи подходи представляват договорената към момента позиция на Съвета по съответните части от законодателството. Те позволяват да започнат или да продължат преговорите с Европейския парламент.
Думата „частичен“ е съществена, защото финансовите въпроси остават отворени. Те зависят от решението за многогодишната финансова рамка, което трябва да бъде взето на ниво Европейски съвет.
Най-късно в началото на следващата година трябва да има яснота за бюджета, ако искаме да избегнем сериозно забавяне на подготовката за периода 2028–2034 г.
Всяко председателство се стреми да изчисти спорните текстове и да постигне компромиси. Но техническите договорености не могат да заместят политическото решение за парите.
Какво конкретно ще означава това политическо решение за България?
То ще даде яснота за общия финансов ресурс, за разпределението на средствата и за условията, при които държавите членки ще могат да прилагат различните интервенции.
За България е важно да се потвърди предвиденото финансиране за подпомагане на доходите на земеделските стопани. В настоящите разчети се посочват около 6,2 милиарда евро за България в съответната част на бюджета, но трябва да се проследи как ще изглежда окончателната финансова рамка и как ще бъдат разпределени средствата.
След постигането на споразумение по финансовите въпроси ще може да се продължи по-ясно и работата по секторните регламенти.
Това е причината да казвам, че решението за бюджета е толкова важно. Без него всички останали политики остават зависими от неяснотата около финансирането.
Европейският парламент настоява за силна ОСП и повече средства. Може ли реално да промени бюджета, ако Съветът и държавните ръководители вече са постигнали споразумение?
При многогодишната финансова рамка Европейският парламент не разполага със същите правомощия, каквито има при секторните законодателни актове. Той може да даде или да откаже съгласието си, но не може да променя отделните бюджетни параметри по начина, по който предлага изменения в регламента за ОСП.
Затова е важно позицията на Парламента да бъде взета предвид още по време на преговорите между държавите членки.
Всички заявяват, че искат силна ОСП. Когато обаче разгледаме конкретните документи, виждаме различия по размера на бюджета, по таваните, по обвързаната подкрепа и по условията за финансиране.
Именно тези детайли ще определят каква ще бъде политиката на практика.
Кои са най-сериозните рискове за европейските и българските земеделски производители в сегашното предложение?
Не бих казала, че има една-единствена тревожна мярка. По-скоро има няколко въпроса, които трябва да бъдат внимателно проследени.
Първият е финансовият ресурс. Трябва да е ясно колко средства ще бъдат заделени за земеделието и как инфлацията ще се отрази върху реалната им стойност.
Вторият е свързан с таваните и дегресивното намаляване на плащанията. Виждаме, че първоначално по-строгото предложение на Комисията постепенно се променя към по-гъвкави варианти. Трябва да се прецени кой от тях е най-подходящ за структурата на българските стопанства.
Третият въпрос е съфинансирането. Част от интервенциите ще се финансират изцяло от европейския бюджет, но при други ще се изисква национално участие. Това може да постави държавите в различно положение в зависимост от възможностите им да осигурят допълнителни средства.
Трябва да се изясни и как ще се управлява националният план и кой ще отговаря за отделните му части.
По отношение на климатичните рискове и пазарните сътресения инструментите за управление на риска остават част от предложената рамка. Въпросът е с какъв финансов ресурс ще разполагат и дали той ще бъде достатъчен за реалните потребности на стопанствата.
При обвързаната подкрепа също се обсъждат различни варианти. Затова е важно България да прецени кои от тях отговарят на нуждите на чувствителните сектори и на националното производство.
В България земеделските производители се интересуват най-вече от конкретните условия – кой ще има право на подпомагане, как ще се определя активният земеделски стопанин и как ще се изчисляват плащанията. Има ли отговори на тези въпроси?
Това са именно въпросите, които трябва да бъдат обяснявани на земеделските производители. Хората искат да знаят дали ще отговарят на условията за подпомагане, как ще бъдат изчислявани плащанията и какви разходи ще могат да бъдат приспадани.
Към момента не бива да се създава впечатление, че всички тези правила са окончателно договорени.
Например темата за приспадането на разходите не е ясно уредена по начина, по който част от земеделските производители очакват. Нито първоначалното предложение на Комисията, нито обсъжданата позиция на Съвета дават основание да се приема, че има окончателно решение в тази посока.
Трябва да се изяснят и понятия като „активен земеделски стопанин“ и „допустима за подпомагане земеделска площ“. Това са правила, които имат пряко отражение върху достъпа до финансиране.
Ето защо не е достатъчно да говорим само за общия бюджет. Трябва да проследим и как ще бъдат формулирани конкретните условия.
Има ли примери, които показват, че координираната българска позиция може да доведе до резултат?
Да. Един от примерите е преходната национална помощ. Българските производители настояват тя да бъде запазена, а това искане присъства и в позицията на страната.
Подобни предложения са направени и от български представители в Европейския парламент, които настояват възможността за продължаване на тази помощ да остане по преценка на държавата членка.
Това показва, че когато има съвпадение между позицията на бранша, националната администрация и евродепутатите, възможностите за въздействие се увеличават.
Същият подход трябва да се прилага и при останалите теми – таваните, преразпределителното плащане, секторните интервенции, инвестициите и агроекологичните практики.
Необходимо е да се обсъди кои мерки са най-подходящи за България, кои ще изискват национално съфинансиране и какви възможности ще има за подкрепа на производителите и преработвателите.
Това не може да бъде решение само на администрацията или само на една организация. Нужен е разговор между всички заинтересовани страни.
Тоест, най-големият проблем в момента не е само какво се договаря в Брюксел, а и доколко България успява да формулира и защити обща позиция?
Точно така. България трябва да има ясни приоритети, съгласувани с бранша, и да ги защитава последователно във всички европейски формати.
Министерството на земеделието разполага с експерти, които следят процесите и познават документите. Но трябва да има и работещ механизъм за връзка с организациите, така че информацията да стига до производителите навреме и на разбираем език.
Необходимо е още сега да се обсъжда какво искаме да постигнем по отделните интервенции. Не само по директните плащания, но и по инвестициите, преработката, секторните програми и агроекологичните мерки.
Ако изчакаме всички решения да бъдат взети, ще бъде много по-трудно да влияем върху крайния резултат.
На фона на толкова много разнопосочни позиции възможен ли е компромис? Има ли основание за оптимизъм?
Смятам, че компромис ще бъде намерен. Европейските институции и държавите членки са преминавали през много трудни преговори и предишни реформи. Обикновено, когато се достигне до сериозно разминаване в позициите, в крайна сметка се търси решение.
Ситуацията е усложнена, защото финансовият ресурс е ограничен, а потребностите са много. Войните, икономическите сътресения, сигурността и необходимостта от инвестиции изискват средства.
Но това не означава, че трябва да гледаме на бъдещето на ОСП единствено с тревога. Трябва да следим процеса и да обясняваме какво означават отделните предложения за земеделските производители.
В България има нужда от много по-задълбочен разговор по тези теми. Необходимо е да разглеждаме предложенията едно по едно, да обясняваме възможните последствия и да търсим общи решения.
Интервю на Валентина Спасова
