Бившият земеделски министър за бъдещия бюджет на ЕС, рисковете пред българското земеделие и необходимостта от преход към по-ефективно, пазарно ориентирано подпомагане
Дебатите за бъдещата Обща селскостопанска политика навлизат в критична фаза. След кипърското председателство на Съвета на Европейския съюз Ирландия поема трудната задача да търси компромис между държавите членки, които са в остър спор за размера на многогодишната финансова рамка и средствата за земеделие. Напрежението се изостря, когато на дневен ред излязат парите. Защо се стигна до тази ситуация?
Причината е, че наближава крайният срок за определяне на общия бюджет на Европейския съюз. Трябва да тръгнем именно от него, за да стигнем до средствата за земеделие, защото в новия модел ОСП вече е част от общата бюджетна рамка.
Часовникът тиктака, а пътят, който трябва да бъде извървян, е толкова дълъг, че вероятно няма да успеем да спазим първоначално поставения срок. Междувременно отношенията се обострят и заради вътрешнополитическото напрежение в отделните държави членки.
В момента изглежда, че предимство получава така наречената пестелива група държави, водена от Германия. Страната се намира в сложна вътрешнополитическа ситуация, а натискът за намаляване на общия бюджет на ЕС е силен. Трябва да си дадем сметка, че Германия е най-големият нетен вносител в европейския бюджет и настоява за по-строга бюджетна дисциплина.
Германският канцлер Фридрих Мерц изтъква, че Европейската комисия не може да санкционира държавите членки за прекомерен дефицит, а в същото време да предлага бюджет, който предполага подобен дефицит. От германска гледна точка това са две противоречащи си логики.
Какви са възможните компромиси? Очаква се ирландското председателство да представи ново предложение.
Последното предложение на Европейската комисия е за бюджет от около 1,76 трилиона евро. Коалицията, водена от Германия, настоява за значително намаление. В обсъжданията се появи вариант за съкращаване с около 100 милиарда евро, което би означавало приблизително 5–6% от общия бюджет.
Подобно намаление може да се окаже компромис, който участниците в преговорите да приемат. Проблемът е, че Германия настоява не само за общо съкращаване, но и за непропорционално намаление на средствата по отделни политики. Земеделието е сред направленията, които според германските виждания получават прекомерно голяма подкрепа.
Това вече е опасно. Смятам, че останалите държави членки, заедно с Европейския парламент и Европейската комисия, ще се противопоставят на подобен подход. Вероятно ще бъде намерен компромис, но той може да бъде за сметка на общия бюджет.
Не е изключено преговорите да се проточат и до следващите избори в Германия. Ако крайнодесните засилят позициите си, натискът за съкращаване на средствата може да стане още по-голям. Те защитават идеята за пълна ренационализация на ОСП – всяка държава да определя самостоятелно колко да отделя за земеделие.
Това би поставило под въпрос равнопоставеността на участниците на единния пазар. България трудно би могла да се конкурира при равни условия с Франция и Германия, ако те разполагат с много по-големи национални бюджети за подпомагане.
Не мисля, че ще се стигне до подобен сценарий. По-вероятно е да има общо намаление на бюджета с около 5–6%, без земеделието да понесе непропорционално голям дял от съкращенията.
Какъв ресурс е предвиден за България и как би се променил той при евентуално допълнително намаление?
В разглежданите разчети за България са предвидени 7,6 милиарда евро – 6,2 милиарда за директни плащания и 1,4 милиарда за развитие на селските райони.
В предходния програмен период ресурсът беше около 7,9 милиарда евро. Следователно вече говорим за намаление от 300 милиона евро. На пръв поглед това е поносимо, но трябва да отчетем инфлацията и увеличените разходи. Реалното отражение върху стопанствата може да бъде по-сериозно от номиналния размер на съкращението.
Ако към него се добави и ново намаление на общия европейски бюджет, средствата за България биха могли да се свият с още приблизително 150–200 милиона евро. При подобен хипотетичен сценарий ресурсът би бил от порядъка на 7,2–7,3 милиарда евро за целия програмен период.
Това обаче са условни разчети, а не окончателно решение. Важен е и въпросът за структурата на финансирането. В предложението се обсъжда гарантиран минимален дял от 10% за развитие на селските райони, но конкретното разпределение ще зависи и от окончателните европейски и национални решения.
Притеснително е, че в новия модел се предвиждат ограничения за подкрепата на преработвателите. Това може да се отрази върху възможностите за развитие на целия сектор, защото земеделието не се изчерпва само с първичното производство.
В момента обаче действията ни изглеждат съсредоточени върху отделни инструменти и краткосрочни финансови решения. Борим се за извънредна помощ от 5–10 милиона евро, за запазване на преходната национална помощ, включително за определени направления в животновъдството, както и за възможността всяка държава да определя тавана на плащанията.
Настояваме и за запазване на правилото N+3 за усвояване на средствата, докато в момента прилагаме N+2. Това е съществен проблем, защото всяка година губим значителен ресурс заради неусвоени средства.
Не може да водим тежки преговори дали бюджетът ще бъде намален със 100 или 200 милиона евро, а в същото време да губим пари от вече наличния ни ресурс. Тези действия показват, че ни липсва цялостна стратегия за развитие на земеделския сектор.
Има ли шанс България да постигне по-голяма свобода при определянето на таваните на плащанията?
Възможно е да се стигне до някаква форма на гъвкавост, но не мисля, че всяка държава ще получи неограничена свобода. По-вероятно е да се даде възможност за по-гъвкаво определяне на размера на таваните и за преценка какви разходи могат да бъдат приспадани от тях.
Европейският комисар по земеделие Кристоф Хансен изрази резерви към идеята всяка държава да определя самостоятелно таваните. Според него трябва или да има обща политика, или да се откажем от идеята за такава.
Неправителствени организации и Европейската сметна палата поставят въпроса за начина, по който се разпределят субсидиите, включително към големи корпорации. Ако се направи задълбочен анализ на ефективността на подпомагането, няма ли да се окаже, че дори при по-малък бюджет средствата могат да бъдат достатъчни?
Тук трябва да разграничим два въпроса – ефективността на разходването на средствата и размера на бюджета.
За съжаление, Общата селскостопанска политика в сегашния си вид не е изградена преди всичко около икономическата ефективност, а около постигането на определени цели. Сред тях са гарантирането на доходите на земеделските производители и осигуряването на качествена храна на достъпни цени за европейските потребители.
В класическия икономически смисъл ефективността предполага да се сравнят вложените средства с постигнатия резултат. В миналото логиката беше да вложим едно евро и да очакваме възвръщаемост от евро и петдесет цента. Сегашният модел не поставя подобна връзка в центъра на системата.
Ако обаче подобрим ефективността, категорично можем да постигнем повече и с по-малко средства. Това изисква да се отдалечим от досегашната философия и да преминем към по-пазарно ориентирано подпомагане.
Очаквах подобна промяна да започне още през следващия програмен период. Имаше ясни сигнали в тази посока, включително заради перспективата за присъединяване на Украйна. В крайна сметка обаче бюрократичната логика надделя и вероятно ще имаме още един период, който в голяма степен запазва съществуващия модел.
Междувременно геополитиката пренарежда приоритетите на Европейския съюз. Земеделието все по-често се разглежда като стара политика с ограничена перспектива. Съществува риск секторът постепенно да загуби значение – чрез намаляване на броя на фермерите, застаряване на производителите и ограничаване на средствата.
Това може да доведе до по-голяма индустриализация и до отпадане на част от малките и средните стопанства. Според мен европейските институции допускат този процес да се развива постепенно, без внезапен катаклизъм.
Възможно ли е директните плащания да бъдат заменени с механизми, които подкрепят производството и компенсират пазарните и климатичните рискове?
Сигурен съм, че подобна промяна ще се случи. Според мен в рамките на следващите шест до осем години директните плащания в сегашния им вид ще престанат да съществуват.
Присъединяването на Украйна към Европейския съюз ще постави сериозни въпроси пред настоящия модел на ОСП. Ще трябва да преминем към друг тип подпомагане – по-пазарно ориентирано, насочено към производството и към климатичните рискове, с по-ясна връзка между подкрепата и реалните резултати.
Един от примерите, които заслужават внимание, е американският модел, при който се предвиждат интервенции, когато ценовите равнища започнат да правят производството нерентабилно.
Необходимо е и сериозно земеделско застраховане. В България то е недостатъчно развито. Земеделците често се сблъскват с трудности при получаването на обезщетения, дори когато са загубили реколтата си.
Вместо да разчитаме всяка година на държавна помощ за пропаднали площи, трябва да изградим работеща система за управление на риска. Сегашният модел води до непрекъснато отпускане на компенсации и не създава достатъчна сигурност за стопанствата.
Бъдещето е в пазарното подпомагане, климатичната подкрепа и инструментите, които насърчават потребителите да избират европейски продукти.
Вече има промяна и в разбирането за принципа „Произведено в Европа“. Под влиянието на Франция се преодоляват някои от досегашните ограничения. Например при обществените поръчки за хранене в училища, детски градини и социални заведения може да се поставя акцент върху произхода на храните и да се дава предимство на продукцията от ЕС при спазване на приложимите правила.
Досега водещият принцип беше отвореният пазар и най-ниската цена. Но най-ниската цена невинаги означава най-добро качество или най-добър резултат за обществото. Все по-ясно се приема, че европейското производство има стратегическо значение и че този принцип може да бъде прилаган и при инвестициите.
Каква ще бъде съдбата на малките и средните стопанства при прехода към по-пазарно ориентирано земеделие?
Малките стопанства имат една основна възможност за устойчиво развитие – доверието на потребителя.
Те трябва да предлагат продукт, който се търси заради качеството му и заради доверието към конкретния производител. Потребителят трябва да познава продукта, да знае откъде идва и да има увереност в човека, който го произвежда.
Това е най-устойчивата ниша за малките фермери. Политиките на de minimis и периодичните помощи могат да им помогнат да оцелеят през отделна трудна година, но не гарантират дългосрочното им съществуване. Необходимо е стопанствата да имат икономическа перспектива и следващо поколение, което да поеме дейността.
Въпреки това съм оптимист. През последните години се засилва тенденцията потребителите да търсят конкретни производители, чиито продукти познават и на които имат доверие. Понякога тази връзка е и емоционална. Именно тя може да даде шанс на най-малките фермери да продължат да се развиват.
Връщаме се към преговорите за бъдещата ОСП. Какви позиции трябва да отстоява България, за да защити интересите на земеделските производители?
Един от проблемите на новия бюджетен модел е, че защитникът на земеделската политика вече няма да бъде само министърът на земеделието. С включването на ОСП в общата бюджетна рамка все по-голяма роля ще има финансовият министър.
Неговата задача по дефиниция е да увеличава приходите и да ограничава разходите. Това не означава, че не защитава интересите на държавата, но неговите приоритети не съвпадат автоматично с тези на земеделския сектор.
Затова България трябва да защитава интересите си чрез конкретни инструменти, които насърчават реалното производство. За мен един от най-важните приоритети е запазването на по-голям процент за обвързано подпомагане в рамките на директните плащания.
Този инструмент създава възможност подкрепата да бъде свързана с определено производство и реализация на продукцията. Така се доближаваме до целта, за която говорим през целия разговор – подпомагане на реалните производители.
Реални производители са не просто онези, които отговарят на административна дефиниция, а тези, които действително произвеждат.
В последно време се обсъжда и идеята директните плащания на площ да бъдат премахнати, а субсидиите да се обвържат изцяло с производството. Възможно ли е това в рамките на европейската политика?
В сегашната рамка подобна промяна би била много трудна. Аз мога да предложа 18 различни механизма за подпомагане, които според мен биха били по-ефективни. Проблемът е, че те могат да влязат в противоречие със съществуващите европейски схеми.
Когато работим в обща рамка, трябва да се съобразяваме с нея. Ако искаме да излезем извън този модел, трябва да погледнем примера на Великобритания, която след напускането на Европейския съюз пое по различен път.
Тогава би било възможно да се разработят различни национални модели, съобразени с конкретните потребности на сектора. Според мен те биха могли да бъдат по-ефективни от сегашните планове за земеделие.
Но докато България остава в рамките на Общата селскостопанска политика, основната задача е да защитава по-ефективно интересите си в нея – с ясни приоритети, дългосрочни анализи и подкрепа, обвързана с реалното производство.
Интервю на Валентина Спасова
